电白县山区五镇城建规划状况的调查

2006年秋，笔者花了一个月的时间，对电白县所属的望夫、那霍、罗坑、黄岭、霞洞等五个山区小城镇的城建规划状况进行了较为详细的调查。

一、基本情况

山区五镇属电白县经济比较落后的小镇。五镇合计总面积约577平方公里，总人口约26万人，其中城镇人口仅7万多人，不到总人口的三成。五镇目前均设有城建规划办公室，配有8-10名工作人员，全权负责各镇的城建规划、建设、管理和编制工作。近年来，随着经济的发展和人民生活水平的提高，山区五镇各级领导高度重视小城镇的城建规划工作，都把该项工作摆上重要议事日程，加强规划，落实措施，使城镇规模日渐扩大，建设步伐不断加快，城建面貌也发生了喜人的变化。城区面积从过去的几十平方公里扩大到目前的上百平方公里（城镇规划面积更是从前的五倍）；人均居住面积也从以往的几平方米增加到目前的17平方米以上。

二、山区五镇规划建设中存在的主要问题

从山区五镇的城建规划建设来看，虽然经过他们的努力取得了一些初步成绩，但按照现代城镇化发展的要求，他们的规划建设也还存在着一些问题，归纳起来主要有以下几个方面：

（一）城建专业工作人员素质偏低、专业对口人才缺乏。目前，山区五镇城建办工作人员当中，文化水平不高，初中文化占70%以上，高、中专文化占25%，大专以上文化不到5%，专业对口的绘图师、规划师等技术人员比较欠缺。

（二）规划编制理念陈旧、用地规模偏大、重复建设问题严重。一般小城镇规划大致可划分为两个层次，即总体规划和详细规划，总体规划是宏观的建设规划，而详细规划才是定位、定量、定性的。但山区五镇常常越过了详细规划这个阶段，直接用总体规划指导建设活动，往往就显得力不从心，甚至无能为力，再加上贪大求洋急功近利思想的紧逼，于是，三四千人的小镇建起了用地几十亩的大广场，二千人小镇修起了60米宽的大马路，新批的房屋挡在公园大门的入口处，种种怪事应运而生。

（三）规划手法不够科学、整体布局既不配套又不合理。山区五镇在城镇体系规划方面存在许多薄弱环节，缺乏应有的约束力，再就是理论与实践脱节，忽视城镇特色，存在见缝插针、布局不合理、整体及治安岗亭配套不够等种种弊端，从而制约了这些小城镇向城镇化迈进的步伐。

三、解决山区五镇小城镇规划建设中存在问题的建议

（一）提高认识，增强加快山区五镇规划建设的紧迫感

1、加强专业对口人才引进和培养。针对各镇城建规划人才素质偏低、专业人才缺乏的实际，山区五镇可与相关高校挂钩，加强对人员的业务素质培训，同时，加大对人才的引进力度，加强指导和管理，切实提高城建规划水平。

2、强化城镇化建设规划和监管意识。城镇化是衡量经济发展档次和社会发展水平的重要依据。在城建规划中，山区五镇一定要因地制宜，结合实际，遵循“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的原则，加快房地产开发，积极推进城镇化进程。因此，山区五镇政府不要只顾眼前的经济利益，不要忽视城镇特色，见缝插针，胡乱规划。应在县域一盘棋的基础上，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，在眼前的经济合理性和未来的可持续发展之间寻找城镇建设的最优契合点，统筹安排城镇各类用地及空间资源，综合部署各项建设，合理有序地发展小城镇，实现小城镇的可持续发展。在规划中，要舍得投入，要慎之又慎，在规划的实施过程中，要强化管理意识，坚持规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法，严格建设项目审批程序，严格执行“一书两证”制度，加强监督管理工作，避免规划的随意性和行政干预，充分凸现规划的各种功能，确保城镇规划实施的科学性和公正性。要加大规划执法力度，严格依法行政开展清查处理违法占地和违法建设项目，该拆除的要坚决拆除，维护城镇规划的严肃性、权威性和统一性，坚持以人为本、可持续发展的原则，坚持建管并重、重在建设的原则，努力实现城镇建设与繁荣经济相结合，突出经济建设的中心地位，眼前需要与长远发展相结合，景观效果与体现功能相结合，使内容与形式和谐统一。

3、强化环保、消防和治安意识。山区五镇要大胆探索城镇建设与环境保护和谐发展的新路子，避免走“先污染后治理，先破坏后恢复”的老路。合理确定小城镇绿化用地布局和规模，重点抓好公共绿地、居住区绿地、生产绿地和风景林地建设，形成功能完善、结构合理、分布均匀的城镇绿地系统，要重点做好乡镇企业的环境管理和污染防治工作，对不符合环保要求的企业要坚决予以关停。同时加强城镇道路和城乡公路“绿色通道”建设，提高道路绿化普及率和绿化占有率，绿化、美化环境。大力发展生态农业，实现生态环境建设同经济建设协调发展。同时，要强化消防及治安防范意识，小城镇在认真做好城建规划的同时，还应编制好小城镇消防规划，减少和预防城镇火灾发生。另外，应针对社会治安复杂的实际，在城建规划上应注意考虑到在一定范围内增设治安岗亭等配套设施，为保一方平安和开展群防群治工作打好坚实基础。

4、强化“工业强镇”战略意识。工业园区是集聚人口和产业，推进城镇化的重要途径。因此，山区五镇政府应根据当地的经济基础、区位特点和资源条件，加快工业园区建设，使投资有了基地，引资有了窗口，发展就有了平台，从而进一步推动小城镇的发展。

（二）加大投融资体制改革力度，增强山区五镇的建设活力

遵循市场经济规律，像经营企业那样运作山区五镇建设，以业主管理的身份将城镇的土地、基础设施、公共服务设施等资本推向市场，逐步走出一条城市建设市场化、资金筹措多元化、资源利用商品化的融资新路子。

深化土地使用制度改革，盘活土地存量资产。建立和完善土地利用宏观调控机制。山区五镇建设用地要加强宏观调控，实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。要加大违章建筑的查处力度，对城区和集镇规划范围内的闲置土地进行清理整顿。严格限制分散宅基地的审批，有条件的地区可推行小城镇房地产综合开发。要合理控制土地供应量，经营性用地实行招标、拍卖、挂牌出让等方式进行供地，以提高土地收益，为城镇建设创造财富，避免出现规划建设跟着开发商走的被动局面。土地收益要用于城镇基础设施建设和维护。

拓宽城建投融资渠道。按照市场经济规律，建立政府投入、金融信贷、吸引社会资金相结合的多元化融资体制。依照经营城镇的思路，坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，舍小利，求大利，敢于让利，形成势差，引入竞争机制，吸引各种资本以合法形式参与市政公用设施建设和经营。可根据现实状况，采取BT、BOT等多种方式建设城镇项目，最终形成“政府引资、社会集资、企业筹资、银行贷资、全面开发、滚动发展”的城建资金筹措新途径。山区五镇政府财政也要加大对小城镇建设工作的投入力度，集中财力办大事，突出财政资金的导向作用。集镇基础设施建设项目所产生的税收要返还所属乡镇，同时按照项目实施情况采取以奖代拨的形式，对集镇建设给予力所能及的支持。

（三）深化城镇管理机制改革

进一步转变山区五镇政府职能，不断完善经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。一方面要有一股“俯首甘为孺子牛”的精神，为企业和投资者搞好服务；另一方面还要加强日常监督检查，加大执法力度，发现问题及时处理，决不姑息迁就。要充分发挥以建设局为主体，国土、工商、公安、环保、卫生等有关部门共同参与的综合执法队伍的作用，进一步理顺关系、协调配合。

进一步推进山区五镇城建公用事业改革。供水、公卫等公用事业要按照“投资多元化、运营市场化、管理科学化、发展产业化”的基本思路，逐步变为公司化管理，把经营行为推向市场，实现自负盈亏，滚动发展。要切实加强市容景观和环境卫生日常管理工作。坚决清理整顿店外店，乱堆乱放等“六乱”现象和占道经营的违法违章行为。

改革与城建不相配套的政策。山区五镇各有关部门要依据国家有关倾斜政策，坚持以人为本，结合当地的实际，制定出台一些关于土地、投资和管理等方面的奖励和优惠政策，为引人才、引项目、引资金创造良好的软环境。有条件、有能力的话，还要不遗余力地向上争取更加优惠的政策。

加强建筑市场的管理。对建设项目特别是基础设施项目多的小城镇，工程质量是百年大计，对重点项目要实行五项制度，即工程项目公开招标制、项目法人责任制、质量体系监督制、建设小组廉政反腐制、工程质量终身制，切实加强各项工程管理。把建设市场交易行为全部纳入有形市场，增强建设市场的开放度和透明度。对造成工程质量事故的责任人要按有关规定坚决予以严肃处理，情节严重的要追究法律责任。

加强基础设施建设和配套设施建设。进一步加强山区五镇建设投资力度，推行城镇建设用地“五统一”和“有偿使用制度”，走“以路带房，以地生财，综合开发”的路子，按照“谁投资，谁受益”原则，采取多种形式，吸引外地客商、城镇居民和社会各界投资参与城镇建设。注重加强基础设施和公共设施的建设，提高小城镇的综合服务功能，要具有战略眼光和超前意识，把加快道路给排水、电力、通讯等基础设施建设为重点，先行建设，适度超前，为实现小城镇可持续发展奠定良好基础。各种依附于城镇道路的管线、杆线的建设，要坚持先地下、后地上的施工原则，与城镇道路同步建设，防止道路反复挖掘，降低道路质量。同时，山区五镇政府应注重搞好社会设施建设，特别是行政办公设施的规划建设，要有重点地办好镇区内一两所学校、医院、文体活动场所及治安岗亭等，以减少重复建设的设施，技术、人才的浪费，增强城镇的功能。另外，各级政府要充分发挥职能部门作用，经常督促计划、公安、邮电、城建、财政等部门，认真履行各自职责，大力推进城建化建设进程。（本文作于2006年，曾发表于《茂名经济》）