关于小城镇城建规划有关问题的探讨

——以电白县为例

近几年来，随着我国加入WTO和经济高速发展，小城镇建设的步伐越来越快，其面貌发生很大的变化。小城镇的规划、建设、管理，三者密切相关，一环紧扣一环。没有一个科学的规划，建设无从做起。要建设现代化小城镇，首先必须做好规划，因为规划是龙头，它关系到小城镇未来的发展目标，是事关千秋万代，造福子孙的大事。那么，怎样才能搞好小城镇规划呢？

（一）提高认识，增强加快小城镇建设的紧迫感

一是强化规划意识。规划是小城镇建设的基础和依据，对小城镇建设与发展起着重要的导向、调控作用。小城镇规划是小城镇建设的龙头和灵魂，科学地制定小城镇发展的规划是搞好小城镇建设的前提和基础，是小城镇建设和发展的蓝图，是乡镇政府管理小城镇的最重要手段，是合理利用城镇资源引导合理有序的建设，促进城镇经济社会可持续发展的关键。因此，各级政府应在县域一盘棋的基础上，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，在眼前的经济合理性和未来的可持续发展之间寻找城镇建设的最优契合点，统筹安排城镇各类用地及空间资源，综合部署各项建设，合理有序地发展小城镇，实现小城镇的可持续发展。对地处沿海的电白县城来讲，在城镇规划制定和实施上，必须符合电白县城市总体规划要求，不能随意降低规划标准，背离规划基本意图。在规划中，要舍得投入，要慎之又慎，在规划的实施过程中，要坚持规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一个法，避免规划的随意性，充分凸现规划的各种功能。要坚持以人为本、可持续发展的原则，坚持建管并重、重在建设的原则，努力实现城镇建设与繁荣经济相结合，突出经济建设的中心地位，眼前需要与长远发展相结合，景观效果与体现功能相结合，使内容与形式和谐统一。

二是强化小城镇建设意识。城镇化是衡量经济发展档次和社会发展水平的重要依据。要努力提高对小城镇建设的思想认识，坚决摒弃落后、保守的思想意识，要坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理，加快房地产开发，积极推进城镇化进程。要通过多种方式提高居民的城镇意识，培养其文明习惯，使城市文明的外在要求转化为居民的内在品质，从而成为自觉维护城镇形象的文明居民。

三是强化管理意识。保持城镇各项公共设施完善并具有良好的运营效果，保证城镇的良好秩序，都离不开管理。一个城镇的发展过程，规划、建设、管理都具有举足轻重的作用，但管理是贯穿始终的。随着小城镇建设的不断推进，管理任务将越来越重，城区管理体制要适应发展要求，要进一步改革和完善。同时，严格执法，加强管理。在小城镇规划的实施过程中，要严格建设项目审批程序，严格执行“一书两证”制度，加强对建设项目选址和城镇规划实施的宏观管理和调控，严格控制建低层住宅。同时，加强监督管理工作，防止规划建设决策上的失误，减少城镇建设中的随意行为和行政干预，保证城镇规划实施的科学性和公正性。要加强和改进规划管理工作，特别加强对城镇近邻和城乡结合部的规划管理，加大规划执法力度，严格依法行政开展清查处理违法占地和违法建设项目，该拆除的要坚决拆除，维护城镇规划的严肃性、权威性和统一性，有力推进城镇建设健康、持续发展。

四是强化环保意识。要大胆探索城镇建设与环境保护和谐发展的新路子，避免走“先污染后治理，先破坏后恢复”的老路。合理确定小城镇绿化用地布局和规模，重点抓好公共绿地、居住区绿地、生产绿地和风景林地建设，形成功能完善、结构合理、分布均匀的城镇绿地系统，要重点做好乡镇企业的环境管理和污染防治工作。同时加强城镇道路和城乡公路“绿色通道”建设，提高道路绿化普及率和绿化占有率，绿化、美化环境。大力发展生态农业，实现生态环境建设同经济建设协调发展。象电白县的城建规划，要认真贯彻落实省、市、县有关环境保护的政策法规，建设工业区、红树林区、发展海滨区，重点加强城区餐饮等服务业设施的治理改造，确保城区居住环境质量；小城镇规划时要充分考虑环保问题，要进行规划环评，科学合理地划分功能区，对不符合环保要求的企业要坚决予以关停。

五是强化“工业强镇”战略意识。以工业园区建设推进小城镇发展。工业园区的发展与小城镇的发展是一脉相承的。工业园区是集聚人口和产业，推进城镇化的重要途径。工业园区的建设和发展能迅速发展扩大小城镇的地域范围，拓展城镇发展空间，开启小城镇发展的内在动力，对增强小城镇发展的持续力有着重要的现实意义。同时，小城镇是各种生产要素的集聚地，城镇的各种生产要素等资源和设施使工业园区的企业都能得到共享。小城镇的发展能推动工业园区建设，二者相互促进。因此，各乡镇政府应根据当地的经济基础、区位特点和资源条件，加快工业园区建设，使投资有了基地，引资有了窗口，发展就有了平台，从而进一步推动小城镇的发展。

（二）加大投融资体制改革力度，增强小城镇建设活力

遵循市场经济规律，像经营企业那样运作小城镇建设，以业主管理的身份将城镇的土地、基础设施、公共服务设施等资本推向市场，逐步走出一条城市建设市场化、资金筹措多元化、资源利用商品化的融资新路子。

深化土地使用制度改革，盘活土地存量资产。建立和完善土地利用宏观调控机制。小城镇建设用地要加强宏观调控，实行统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理。要加大违章建筑的查处力度，对城区和集镇规划范围内的闲置土地进行清理整顿。严格限制分散宅基地的审批，有条件的地区可推行小城镇房地产综合开发。要合理控制土地供应量，经营性用地实行招标、拍卖、挂牌出让等方式进行供地，以提高土地收益，为城镇建设创造财富，避免出现规划建设跟着开发商走的被动局面。土地收益要用于城镇基础设施建设和维护。

拓宽城建投融资渠道。按照市场经济规律，建立政府投入、金融信贷、吸引社会资金相结合的多元化融资体制。依照经营城镇的思路，坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，舍小利，求大利，敢于让利，形成势差，引入竞争机制，吸引各种资本以合法形式参与市政公用设施建设和经营。可根据现实状况，采取BT、BOT等多种方式建设城镇项目，最终形成“政府引资、社会集资、企业筹资、银行贷资、全面开发、滚动发展”的城建资金筹措新途径。政府财政也要加大对小城镇建设工作的投入力度，集中财力办大事，突出财政资金的导向作用。集镇基础设施建设项目所产生的税收要返还所属乡镇，同时按照项目实施情况采取以奖代拨的形式，对集镇建设给予力所能及的支持。

（三）深化城镇管理机制改革

进一步转变政府职能，不断完善经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。一方面要有一股“俯首甘为孺子牛”的精神，为企业和投资者搞好服务；另一方面还要加强日常监督检查，加大执法力度，发现问题及时处理，决不姑息迁就。要充分发挥以建设局为主体，国土、工商、环保、卫生等有关部门共同参与的综合执法队伍的作用，进一步理顺关系、协调配合。

进一步推进城建公用事业改革。供水、公卫等公用事业要按照“投资多元化、运营市场化、管理科学化、发展产业化”的基本思路，逐步变为公司化管理，把经营行为推向市场，实现自负盈亏，滚动发展。要切实加强市容景观和环境卫生日常管理工作。坚决清理整顿店外店，乱堆乱放等“六乱”现象和占道经营的违法违章行为。如电白县，要加大325国道、东、西湖以及四大出口的治理整顿工作，继续完善县城城监队伍的建设，使城区的监察管理工作延伸到各乡镇；继续实行“两扫两保”等清扫保洁制度，把老城区建成“无卫生死角”、城区和卫生状况“通年一个样”的现代新城区。

改革与城建不相配套的政策。各有关部门要依据国家有关倾斜政策，坚持以人为本，结合当地的实际，制定出台一些关于土地、投资和管理等方面的奖励和优惠政策，为引人才、引项目、引资金创造良好的软环境。有条件、有能力的话，还要不遗余力地向上争取更加优惠的政策。

加强建筑市场的管理。对建设项目特别是基础设施项目多的小城镇，工程质量是百年大计，对重点项目要实行五项制度，即工程项目公开招标制、项目法人责任制、质量体系监督制、建设小组廉政反腐制、工程质量终身制，切实加强各项工程管理。把建设市场交易行为全部纳入有形市场，增强建设市场的开放度和透明度。对造成工程质量事故的责任人要按有关规定坚决予以严肃处理，情节严重的要追究法律责任。

加强基础设施建设和配套设施建设。进一步加大小城镇建设投资力度，推行城镇建设用地“五统一”和“有偿使用制度”，走“以路带房，以地生财，综合开发”的路子，按照“谁投资，谁受益”原则，采取多种形式，吸引外地客商、城镇居民和社会各界投资参与城镇建设。注重加强基础设施和公共设施的建设，提高小城镇的综合服务功能，要具有战略眼光和超前意识，把加快道路给排水、电力、通讯等基础设施建设为重点，先行建设，适度超前，为实现小城镇可持续发展奠定良好基础。各种依附于城镇道路的管线、杆线的建设，要坚持先地下，后地上的施工原则，与城镇道路同步建设，防止道路反复挖掘，降低道路质量。同时，乡镇政府应注重搞好社会设施建设，特别是行政办公设施的规划建设，要有重点地办好镇区内一两所学校、医院及文体活动场所等，以减少重复建设的设施，技术、人才的浪费，增强城镇的功能。

（四）强化对城建消防规划的领导。

当前，全国许多小城镇在建设中，只注意到城建规划，而往往勿视了消防规划，普遍存在消防站数量不够；市政消火栓数量少，消防管网压力不足；消防通讯落后；消防装备差，且数量少；消防道路不畅，断头路较多等问题。

 随着小城镇建设迅速发展，城镇规模逐年扩大，油、气、电、化工原料及其产品的生产和广泛运用等的日益普及，火灾发生频率增高，火灾的经济损失不断加剧，小城镇消防规划远远滞后于经济的发展。为减少和预防城市火灾，小城镇认真做好城建规划的同时，还应编制好小城镇消防规划。一方面各级党委政府应高度重视，关心和支持消防及其他有关部门工作，经常听取工作汇报，帮助解决工作中的困难，为更好地编制出高质量的消防规划创造良好的条件；另一方面，消防工作效率和工作质量，消防及其他有关部门要不辜负党和人民的重托，努力提高工作效率和工作质量。这样，才能赢得政府和人民对消防工作的理解和支持，圆满地完成工作任务。

一是应建立保障消防基础设施建设资金的正常渠道。当前，经济建设发展较快，许多小城镇的工农业总产值已经大幅增长，而消防经费却仍是多少年一贯制的局面，消防基础设施建设和器材装备明显滞后于经济发展。很显然，这种落后的消防态势已不能满足防火、灭火的需要了。因此，笔者认为各地政府应当采取并制定相应比例的办法，把消防经费纳入城市消防整体规划之中，使城市建设和消防市政建设同步进行，逐步完善消防基础设施建设，提高城市抗御火灾事故的能力。

二是应因地制宜，循序渐进抓好小城镇消防规划编制。小城镇消防规划是加强小城镇消防基础设施建设的基础，为此各地要结合小城镇建设规模、功能、人口等具体实际，切实按照《消防法》、《城市消防规划编制办法》等法规、文件要求，将小城镇消防安全布局、消防道路、消防水源等进行统一规划，并组织有关部门专门实施，组织专门人员，成立专门机构具体抓，消防内容要具体、实用，具有可操作性。

三是抓好小城镇镇区内可利用自然、天然水源取水设施建设。对镇区内可利用的水池、水塘、河流等，要因地制宜修建一些供消防车、消防泵用的取水井、取水口、取水码头等，提高灭火救灾利用率。

四是加强小城镇消防基本装备的配备。加强小城镇防灾救灾队伍建设的同时，要进一步加强消防水带、水枪、消防手抬泵等基本消防装备配备，并开展经常性训练、演练，使火灾时能因地制宜，自防自救。 

五是建立和完善小城镇消防规划编制、执行和消防基础设施建设的法律保障体系，不断强化消防监督执法工作。要保障小城镇消防规划编制、执行和消防基础设施建设，必须制定强有力的法律制约措施，落实法律责任。对工作不落实的各级政府、行业主管部门要依法追究其法律责任。同时，各级公安消防机构要进一步加大监督执法力度，严肃查处小城镇消防规划、建设中违法违章行为，使小城镇消防规划建设步入法治化轨道。 

各级政府要充分发挥职能部门作用，经常督促计划，公安，邮电，城建，财政等部门，认真履行各自职责，确实配合消防部门搞好城市消防规划的贯彻落实，大力推进城建消防工作社会化进程。

综上所述，在小城镇的规划建设中，要坚持两个原则，实现三个结合，即：坚持以人为本、可持续发展的原则，坚持建管并重、重在建设的原则，努力实现小城镇建设与繁荣经济相结合，突出经济建设的中心地位，眼前需要与长远发展相结合，景观效果与体现功能相结合，使内容与形式和谐统一。只要我们坚持以人为本，努力实现城建规划的人居安全，才能为构建和谐社会提供强有力的支撑。

参考文献：

1、《城市规划法》；

2、《环境保护法》；

3、《WTO知识》；

4、《消防法》；